Trump peut-il faire chuter la Bourse du carbone du Québec et de l’Ontario ?

Trump peut-il faire chuter la Bourse du carbone du Québec et de l’Ontario ?

Could Ontario and Quebec’s cap-and-trade get Trumped?
Climat et énergie

L’élection de Donald Trump a de quoi semer l’inquiétude dans les milieux où l’on se préoccupe de politiques climatiques. Selon Reince Priebus, l’actuel chef de cabinet de la Maison-Blanche, s’agissant de la science du climat, la position « par défaut » de Trump est que tout ça n’est que foutaise. Cela soulève de graves questions quant à l’avenir de la politique climatique aux États-Unis et dans le monde, étant donné l’absence désormais probable de contribution financière et de leadership américains en la matière. Mais ce billet ne s’arrêtera pas à ces considérations globales. Je souhaite plutôt aborder une question plus précise, mais cruciale pour le Canada : comment la présidence de Trump affectera-t-elle le système de quotas d’émissions cessibles actuellement en place au Québec, en Ontario et en Californie?

La Western Climate Initiative menacée?

Tout d’abord, un petit rappel : la Californie, le Québec et (bientôt) l’Ontario font partie d’un marché commun de droits d’émissions, la Western Climate Initiative. Dans ce système de Bourse du carbone, les émetteurs peuvent acheter et vendre des droits d’émissions d’un territoire à l’autre. Le mécanisme est pertinent du point de vue économique : si l’on peut réduire les émissions de GES à meilleur prix en Californie qu’au Québec ou en Ontario, eh bien tant mieux. Pour le climat, une tonne de CO2 est une tonne de CO2, peu importe le lieu où elle est relâchée. Mais pour que tout cela fonctionne, il faut un système et un engagement ferme des politiques.

Chose encourageante, au lendemain de la victoire de Trump, le gouverneur de la Californie, Jerry Brown, a indiqué de façon claire que son État n’avait aucune intention de reculer dans sa lutte contre les changements climatiques. Et au moment d’écrire ces lignes, son parti disposait d’une « super-majorité » dans les deux Chambres du Capitole, à Sacramento. Le Québec et l’Ontario peuvent donc être tranquilles : le parti au pouvoir en Californie semble bien en selle et demeure fermement engagé dans la WCI. (Des litigieuses demeurent, bien sûr, mais c’est une autre question.)

S’il n’y a pas grand-chose à craindre au niveau des États, au niveau fédéral c’est une autre histoire. Le Québec et (bientôt) l’Ontario seront sans doute des importateurs nets de crédits d’émissions californiens. Concrètement, cela signifie que, au final, les deux provinces se trouveront à financer l’atténuation des émissions en Californie en s’appuyant sur leurs propres émissions. Mais ce système repose sur un mécanisme implicite : les deux gouvernements nationaux doivent tenir compte de ces achats et ventes de crédits d’émissions dans le bilan carbone qu’ils déclarent chaque année à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques. Or, à ce jour, aucune entente n’a été signée entre le Canada et les États-Unis pour permettre cela. La vérificatrice générale de l’Ontario a d’ailleurs relevé cette lacune dans son dernier rapport.

Il y a là un risque évident. Vu la position de Trump sur le changement climatique et sur le commerce international en général, la signature d’un accord bilatéral permettant de porter l’atténuation des émissions de GES au crédit d’un pays ou de l’autre ne figure probablement pas au sommet des priorités de son futur gouvernement. Le statu quo signifierait que les États-Unis s’attribueraient le mérite des réductions d’émissions en Californie qui auraient été financées par le Canada; de sorte que notre voisin du sud serait moins porté à rechercher des solutions faibles en carbone. Le Canada pourrait ne pas être crédité pour le financement des réductions d’émissions qu’il fournit via la WCI; ou alors il risquerait de perdre son accès à faible coût aux crédits d’émissions californiens; ou bien les deux.

L’article 6 à la rescousse?

Il existe cependant une sortie de secours, grâce à laquelle le Canada pourrait tout de même être crédité pour l’atténuation des émissions via la WCI sans avoir à négocier un accord bilatéral en bonne et due forme. Cette issue de secours se fonde sur l’article 6 de l’Accord de Paris sur le climat.

En deux mots : en 2015, à Paris, le Canada et d’autres pays ont exercé des pressions pour que l’accord final comporte des dispositions permettant l’échange de crédits de carbone. Le résultat fut l’article 6. Le deuxième alinéa de cet article traite des « résultats d’atténuation transférés au niveau international » (ITMO). L’idée est de permettre aux pays de transférer volontairement entre eux des atténuations (c.-à-d. d’échanger des droits d’émissions), à condition d’établir des normes comptables strictes pour éviter la double comptabilisation.

Les normes comptables permettant de se prévaloir de l’article 6 sont en cours d’élaboration. On vise la fin 2018, afin que les mécanismes de l’article 6 soient opérationnels lorsque l’accord de Paris entrera en vigueur en 2020. Les signataires de l’Accord de Paris ont discuté de l’article 6 à Marrakech en novembre dernier; ils préparent actuellement leurs positions écrites en vue d’une discussion à Bonn en juin 2017.

Le Canada fonde beaucoup d’espoirs sur l’article 6. Les ITMO dont il est question à l’alinéa 2 lui permettraient de se voir créditer l’atténuation des émissions que le Québec et l’Ontario financent en Californie. En outre, l’alinéa 4 évoque la possibilité d’un mécanisme au niveau de l’ONU permettant à des pays de financer et de se voir créditer des réductions additionnelles d’émissions de GES à l’étranger (des compensations de carbone internationales), ce dont le Canada entend se prévaloir pour atteindre ses cibles de 2030.

Les dispositions contenues dans ces deux alinéas de l’article 6 sont extrêmement importantes pour le Canada. Selon une estimation de Deep Decarbonization Pathways Canada, l’atténuation des émissions californiennes via la WCI pourrait représenter 84 mégatonnes d’ici 2030, et les 68 mégatonnes manquantes pour que le Canada atteigne ses cibles seront obtenues en partie grâce à des compensations de carbone internationales. L’article 6 rendra possible cette atténuation.

Le sort de l’Accord de Paris aux États-Unis

Durant la campagne électorale présidentielle, Donald Trump a indiqué clairement qu’il n’était pas fou de l’Accord de Paris. L’Accord étant entré en vigueur le 4 novembre dernier, le risque de voir le futur président l’« annuler » s’est heureusement éteint. Il pourrait encore y soustraire les États-Unis, mais il n’est pas certain qu’il ira jusque-là. C’est ce qu’il a promis de faire pendant la campagne, mais il a déclaré après sa victoire qu’il gardait « l’esprit ouvert » à ce sujet. Comme toutes les réductions d’émissions programmées dans l’Accord sont volontaires, Washington pourrait simplement demeurer signataire de l’Accord en ignorant ses promesses de réductions. Ce serait incontestablement mauvais pour les émissions planétaires de GES, mais peut-être pas si mauvais que ça pour le Canada.

Suivant l’Accord de Paris, tout transfert international d’émissions effectué en vertu de l’article 6 est strictement volontaire. Si les États-Unis demeurent partie à cet Accord, une entente devrait être signée entre eux et le Canada pour permettre l’échange de droits d’émissions via la Western Climate Initiative. L’obstacle n’est pas insurmontable. Premièrement, le mécanisme de l’article 6 qui est en cours d’élaboration prévoira des normes et des lignes directrices claires, et l’accord bilatéral éventuel pourra simplement s’en inspirer. Deuxièmement, le gouvernement Trump va se rendre compte qu’un accord avec le Canada engendrera des entrées d’argent nettes pour son pays, et que tout ce qu’il faudrait donner en échange, ce sont des crédits d’émissions – pas une grosse perte de son point de vue. Si les États-Unis demeurent signataires de l’Accord de Paris, conclure avec le Canada une entente sur les ITMO sera dans l’intérêt de Washington.

En revanche, si les États-Unis se retirent de l’Accord de Paris, plus rien n’est assuré. Il n’existerait aucun mécanisme clair permettant au Canada de se voir créditer les réductions d’émissions réalisées dans le cadre WCI, et à moins d’un accord bilatéral global (hypothèse très peu probable dans le cas où Washington se serait retiré de Paris), le Québec et l’Ontario n’auront plus guère avantage à maintenir le lien avec la Californie. Ce serait une perte considérable. Comme nous l’avons soutenu , les deux provinces bénéficient grandement de leur accès à faible coût aux réductions d’émissions californiennes. Sans ces crédits bon marché, le Québec et l’Ontario devraient payer beaucoup plus cher l’atténuation de leurs émissions de GES.

Attendons de voir

Comme dans tant d’autres domaines, la présidence de Trump nous emmène en terrain inconnu. Le Québec et l’Ontario se sont mis à la remorque de la Californie. Il n’est pas certain qu’avec l’arrivée d’un nouvel occupant à la Maison-Blanche cette association demeurera viable.

Si Trump fait sortir les États-Unis de l’Accord de Paris, l’avenir n’est pas très reluisant. Si au contraire Washington ne bouge pas, les dispositions de l’article 6 pourraient fournir les mécanismes nécessaires au maintien du lien avec la Western Climate Initiative. Mais même en ce cas-là, plusieurs questions demeurent, du moins jusqu’à ce que les normes et les mécanismes de l’article soient finalisés.

Au bout du compte, il est impossible de prédire avec certitude si la WCI survivra à la présidence de Donald Trump. Pour les décideurs politiques canadiens, la table est mise : il faut continuer de militer en faveur de l’article 6, et tâcher de développer avec Trump une relation fonctionnelle pour maximiser les chances que son gouvernement signe une entente sur les « résultats d’atténuation transférés au niveau international » (ITMO). Quant aux autres Canadiens, il ne leur reste plus qu’à attendre de voir ce qui va se passer.

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