Le Canada file à vive allure vers la tarification du carbone. Quelles politiques pourraient le mieux compléter cette mutation? Nous sommes justement en train d’explorer la question, mais notre plus récent rapport consacré aux politiques sur les biocarburants conclut que des normes de rendement flexibles, y compris les normes de carburants à faible teneur en carbone (LCFS), seraient préférables aux politiques existantes.

D’abord, prendre congé des coûteuses politiques favorisant les biocarburants

Le plus récent rapport de la Commission de l’écofiscalité, Corriger le tir, examine attentivement les politiques sur les biocarburants, notamment leur efficacité et leur efficience dans la réduction des émissions dues aux transports (pour un résumé succinct du rapport, cliquer ici). Le rapport évalue les deux principales variantes de ces politiques : 1) les subventions à la production, qui consistent en des paiements directs aux producteurs canadiens de biocarburants, et qui cesseront en 2017-2018; 2) les mandats pour carburants renouvelables, qui fixent la quantité de biocarburant qu’il faut mélanger à l’essence et au diesel, et qui pourraient rester en vigueur indéfiniment.

Notre rapport recommande de retirer comme prévu les subventions à la production et d’éliminer progressivement les mandats pour carburants renouvelables, étant donné le coût élevé et les bienfaits discutables de ces deux mesures. Nous pensons que la tarification du carbone peut produire des réductions d’émissions à coût économique beaucoup moindre et qu’elle devrait donc devenir l’élément principal de la politique climatique du pays .

Mais la tarification du carbone seule ne suffira sans doute pas à réduire les émissions du secteur des transports. Le manque de substituts abordables pour l’essence et le diesel signifie que ce secteur réagira lentement à la tarification. Ce sera le cas notamment à court terme, car il faudra du temps pour concevoir et mettre en œuvre le système de tarification et pour l’amener à sa vitesse de croisière. Des obstacles à l’accès au marché pourraient aussi gêner l’adoption de carburants à faible teneur en carbone dans le secteur des transports. Il faudrait donc quelque chose d’autre, en plus de la tarification, pour surmonter ces obstacles.

Corriger le tir propose que les gouvernements fédéral et provinciaux remplacent les mandats pour carburants renouvelables par des normes de rendement flexibles, par exemple des normes de carburants à faible teneur en carbone (low carbon fuel standards, ou normes LCFS). (La réglementation concernant les véhicules à émission zéro est un autre type de norme de rendement flexible; nous en parlerons dans un prochain billet.) De plus, l’aide gouvernementale en R-D devrait pouvoir bénéficier à l’éventail complet des technologies émergentes du transport. Toutes ces mesures faciliteraient l’abandon des politiques ciblées de biocarburants, en même temps qu’elles résoudraient d’autres problèmes du marché des transports. Elles pourraient même stimuler le progrès pendant que la tarification du carbone prend son envol.

Qu’est-ce qu’une norme LCFS et en quoi diffère-t-elle des mandats pour carburant actuels?

Commençons par les mandats pour carburants renouvelables, présents dans cinq provinces canadiennes ainsi qu’au niveau fédéral. Dans tous les cas, les mandats exigent des distributeurs de carburant qu’ils mélangent une quantité précise d’éthanol et de biocarburant à l’essence et au diesel qu’ils vendent (de 2 à 4 % dans le cas du biodiesel, et de 5 à 8 % pour l’essence). En général, les biocarburants présentent une plus faible intensité carbonique que les combustibles fossiles (voir figure 1). Par conséquent, plus on remplace d’essence et de diesel par de l’éthanol ou du biodiesel, moins on occasionne d’émissions de GES. Cependant, il est important de comprendre qu’il existe des limites à la quantité de biocarburant que l’on peut mêler aux carburants à base de pétrole. Ainsi, la plupart des véhicules à essence peuvent accepter une concentration de 10 % d’éthanol, ou 15 % dans le cas des modèles récents.

À la différence d’un mandat pour carburants renouvelables, une norme LCFS oblige les distributeurs à réduire l’intensité moyenne des émissions de ses carburants sur une période de temps donnée. Les LCFS de Californie et de Colombie-Britannique (les deux seuls exemples en Amérique du Nord) requièrent une réduction moyenne de 10 % de l’intensité carbonique des carburants d’ici 2020 (par rapport à 2010).

Les normes de carburants à faible teneur en carbone (LCFS) présentent certains avantages par rapport aux mandats pour carburants renouvelables. Premièrement, elles n’ont pas de préférence technologique et encouragent sans discrimination tous les carburants et toutes les technologies automobiles à faible teneur en carbone. Pour se conformer aux normes, les distributeurs peuvent utiliser les crédits de conformité obtenus par l’utilisation de biocarburants, d’électricité, de piles à combustible à hydrogène ou de toute autre technologie émergente. Ceci ouvre aux distributeurs un marché plus important pour les carburants à faible teneur en carbone, dont certains sont moins chers que les biocarburants.

Deuxièmement, les normes LCFS créent un marché d’échange de crédits fondé sur une analyse du cycle de vie (ACV) des émissions de chaque carburant. La valeur des crédits de conformité est supérieure pour une intensité d’émissions moindre. Ainsi, les producteurs capables d’inventer et de mettre en marché des substituts concurrentiels à faible teneur en carbone sont récompensés. Jusqu’à maintenant, l’ajout d’éthanol a représenté le principal moyen de se conformer aux normes en Californie, mais d’autres solutions le rattrapent (figure 2). Dans Corriger le tir, nous attirons toutefois l’attention sur les incertitudes intrinsèques de l’analyse du cycle de vie et sur la nécessité, dans l’élaboration des politiques, de demeurer prudent et de réaliser des analyses de sensibilité.

Dernier point favorable aux normes de carburants à faible teneur en carbone : les différents systèmes de LCFS peuvent être mis en réseau (comme on envisage de le faire entre la Californie, la Colombie-Britannique, l’Oregon et l’État de Washington). Les crédits  peuvent ainsi être négociés au-delà des frontières des États, ce qui réduit encore davantage les coûts de conformité aux normes.

Grâce à leur flexibilité et au fait qu’elles stimulent les technologies à faible teneur en carbone, les normes LCFS constituent sans doute un moyen plus efficient de réduire les émissions de GES attribuables au secteur des transports (lire ceci, ceci et ceci). Pour leur part, les mandats pour carburants renouvelables n’incitent pas clairement au mélange des biocarburants à faibles émissions (à l’exception des mandats albertains et ontariens, qui comportent des critères d’intensité de carbone) ni à l’adoption d’autres carburants émergents. De fait, les mandats pour carburants renouvelables peuvent créer un effet adverse : puisque les biocarburants de première génération, plus polluants, sont généralement moins chers, les distributeurs auront tendance à les privilégier dans leurs mélanges par rapport aux carburants à faible teneur en carbone de nouvelle génération.

Avant de nous précipiter…

Bien que supérieures aux mandats pour carburants renouvelables, les normes LCFS sont plus complexes. Elles exigent des décideurs qu’ils déterminent la sévérité des normes, laquelle aura un impact sur le coût global de la politique. Si les normes sont trop strictes, les entreprises auront du mal à acquérir suffisamment de carburant à faible teneur en carbone, ce qui rendra les droits (c.-à-d. les réductions d’émissions) plus chers. En revanche, si les normes sont trop laxistes, on pourrait manquer des occasions d’adopter de nouvelles technologies à faibles émissions de carbone afin d’obtenir des réductions d’émissions supplémentaires. Les gouvernements peuvent résoudre une partie du problème en fixant des prix plancher et plafond pour les droits d’émission et en maximisant la flexibilité, mais il leur faudra quand même prévoir des années à l’avance quel genre de réductions est envisageable.

Une autre difficulté consiste à décider qui est soumis aux normes LCFS. Pour l’instant, en Colombie-Britannique et en Californie, ce sont les distributeurs de carburants à base de pétrole qui doivent s’y conformer. Les producteurs de carburants à faible teneur en carbone, comme les compagnies d’électricité et les producteurs de biocarburants, peuvent adhérer au système et vendre leurs droits aux distributeurs d’essence et de diesel. Ceux-ci sont donc à la merci de l’offre et de la demande de carburants et de véhicules à faibles émissions s’ils veulent respecter les normes LCFS; le contrôle leur en échappe. La façon de remédier à cette contrainte fait encore l’objet de vives discussions dans les milieux industriels et gouvernementaux.

Enfin, les normes de carburants à faible teneur en carbone interagissent de façon contradictoire avec les politiques de tarification du carbone. Ajouter une norme LCFS à un système d’échange de droits d’émissions (marché du carbone) préexistant, par exemple, n’engendrera pas nécessairement de réductions d’émissions supplémentaires : moins de réductions seront nécessaires dans d’autres secteurs de l’économie, ce qui fera baisser le prix des droits. Par contre, dans le cas d’une taxe sur le carbone, l’ajout de normes de rendement complémentaires entraîne généralement des réductions d’émissions supplémentaires.

Malgré leur complexité, les normes LCFS peuvent compléter utilement la tarification du carbone

Selon la conclusion du rapport Corriger le tir, les politiques ciblées de soutien aux biocarburants sont un mode coûteux de réduction des émissions de GES dans le secteur des transports. Une fois implantée, la tarification du carbone devra encore pouvoir s’appuyer sur des politiques spécifiques au secteur des transports; mais les mandats pour carburants renouvelables et les subventions à la production sont des moyens coûteux de le faire.

Introduire au Canada des normes de carburants à faible teneur en carbone (LCFS), que ce soit au niveau provincial ou fédéral, promet de générer des réductions d’émissions à coût moins élevé que les politiques de soutien aux biocarburants. Les normes LCFS sont intrinsèquement plus flexibles que ces politiques et elles sont un incitatif constant à concevoir et mettre en marché de nouveaux carburants et véhicules à faibles émissions de carbone. Ce point est particulièrement important, car la transition vers un secteur des transports à faible intensité de carbone nécessitera probablement la contribution de nombreuses technologies émergentes, pas seulement les biocarburants.

Pour en savoir davantage sur la façon dont le Canada peut décarboniser son secteur des transports, suivez notre discussion (en anglais) ici.