Avec la signature du Cadre pancanadien sur les changements climatiques et la croissance propre en décembre 2016, la tarification du carbone à sera bientôt en vigueur dans tout le Canada. De plus, les provinces et le gouvernement fédéral proposent une gamme d’autres politiques climatiques non tarifaires. Mais comment peuvent-ils s’assurer que ces politiques complémentent véritablement la tarification? Dans notre dernier rapport, intitulé Soutenir la tarification du carbone, nous avons examiné en profondeur les politiques climatiques complémentaires. Ce blogue en présente les faits saillants.

Identifier des politiques efficaces et efficientes pour soutenir la tarification du carbone

Comme la Commission de l’écofiscalité l’a amplement démontré, la tarification du carbone est le choix logique, car elle peut réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) au moindre coût. Notre nouveau rapport montre comment les politiques complémentaires non tarifaires – si elles sont bien conçues – peuvent soutenir la tarification du carbone et entraîner des réductions d’émissions à faible coût. Mais il démontre également que les mauvaises politiques non tarifaires peuvent augmenter les coûts totaux d’un ensemble de politiques.
Le rapport fournit un cadre permettant d’identifier des politiques véritablement complémentaires. La figure ci-dessous donne un aperçu de ce cadre, et permet de trier et catégoriser les politiques afin que seules celles qui complémentent réellement la tarification du carbone ressortent au bas.

1. La politique joue-t-elle un rôle que la tarification du carbone ne peut pas jouer?

En premier lieu, il faut se poser la question suivante : la raison d’être de la politique est-elle claire? En d’autres mots, pourquoi la tarification seule est-elle insuffisante?

Les politiques non tarifaires peuvent complémenter un prix carbone de trois manières :

1. Elles peuvent combler des lacunes. En s’appliquant à des émissions qui ne sont pas couvertes par la tarification, les politiques qui comblent des lacunes peuvent élargir la couverture et réduire le coût total de la réduction des émissions.
2. Elles peuvent renforcer le signal. En s’attaquant à des problèmes de marché qui nuisent au signal du prix carbone, ces politiques aident à améliorer son fonctionnement.
3. Elles peuvent augmenter les avantages. En atteignant d’autres objectifs en plus de réduire les émissions de GES, les politiques qui augmentent les avantages peuvent atteindre des résultats que la tarification du carbone seule ne peut atteindre.
Si une politique n’est pas fondée sur l’une de ces trois raisons d’être, la tarification du carbone sera un moyen moins coûteux de réaliser les mêmes réductions d’émissions.

2. La politique nuit-elle à la tarification du carbone?

Une politique qui chevauche la tarification du carbone interagira avec les taxes carbone et les systèmes de plafonnement et d’échange de différentes façons. Les interactions négatives réduisent l’efficacité d’une politique, son efficience ou les deux. Les politiques qui chevauchent un système de plafonnement et d’échange en particulier pourraient ne pas entraîner de nouvelles réductions d’émissions. En lieu et place, elles pourraient simplement déplacer des réductions moins coûteuses (Pour plus de détails, voir notre rapport).

3. Est-elle bien conçue?

Même si une politique a des effets que le prix carbone n’a pas et qu’elle n’interagit pas avec celui-ci, sa conception aura tout de même d’importantes répercussions sur sa performance. Il importe de noter ici cinq caractéristiques de conception particulières d’une politique non tarifaire : 1) rigueur; 2) couverture adéquate; 3) flexibilité; 4) prévisibilité; et 5) saine gouvernance. Ces caractéristiques de conception peuvent être contradictoires selon les circonstances – par exemple, augmenter la flexibilité d’une politique pourrait compromettre sa rigueur. Il s’agit donc de trouver le juste équilibre.

4. À quel point réduit-elle les émissions et à quel prix?

Tout cela revient à la performance environnementale et économique d’une politique :

• Quel est son degré d’efficacité? Réduit-elle les GES? De combien? Une politique inefficace ne peut pas complémenter la tarification du carbone.
• De même, la politique est-elle efficiente? Quel est le coût de ces réductions d’émissions par tonne? Ce coût est-il raisonnable? Comme nous l’indiquons dans le rapport, ce qui est « raisonnable » est parfois une question de point de vue. Reste que plus les coûts sont bas, mieux c’est.

En définitive, seules les politiques qui sont à la fois efficaces et efficientes peuvent vraiment complémenter la tarification du carbone. Si une politique ne passe pas l’épreuve de notre cadre, elle devrait être redessinée ou abandonnée en faveur de politiques véritablement complémentaires (ou d’une plus grande dépendance au prix du carbone).

Trois études de cas

Pour illustrer le cadre, nous examinons dans notre rapport trois politiques non tarifaires existantes ou proposées. Chaque étude de cas illustre une raison d’être différente. En tant que politique qui comble des lacunes, nous nous sommes penchés sur la réglementation récemment énoncée par le gouvernement fédéral visant les émissions de méthane provenant du secteur gazier et pétrolier. Comme politique de renforcement du signal, nous avons examiné les subventions aux véhicules électriques (VÉ) au Québec. Et pour ce qui est des politiques qui augmentent les avantages, nous avons analysé l’élimination progressive de l’électricité alimentée au charbon prévue en Alberta. La figure ci-dessous présente un résumé des résultats.

La réglementation fédérale en matière de méthane entraîne d’importantes réductions dans un secteur que la tarification du carbone ne couvre pas. Et elle le fait à un prix par tonne inférieur aux prix actuels du carbone, ce qui semble indiquer qu’elle constitue un bon complément à la tarification. Quant à elle, la politique de subventions au VÉ du Québec pourrait interagir négativement avec son système de plafonnement et d’échange, et les réductions qu’elle entraîne se font à coût très élevé. Cela semble indiquer que cette politique n’est vraisemblablement pas complémentaire. La politique d’élimination progressive de l’électricité au charbon de l’Alberta comporte d’importants avantages connexes pour la santé qui réduisent ses coûts. La diminution qu’elle entraîne se fait à un prix moyen : plus élevé que le prix carbone actuel, mais moins que celui que devront atteindre les prix carbone dans l’avenir. Sa complémentarité est donc une question de perspective : certains avanceront qu’elle est trop coûteuse, tandis que d’autres pourraient simplement dire qu’elle est tournée vers l’avenir.

Notre analyse ne prétend pas mettre un point final à la réflexion sur ces politiques. Elle tente plutôt d’illustrer les questions qui doivent être posées sur une politique climatique non tarifaire. Les études de cas montrent qu’une politique sera ou non complémentaire selon le rôle qu’elle joue, le contexte de son entrée en vigueur et sa conception.

Pour en savoir plus sur la façon dont ces études de cas s’intègrent à notre cadre d’analyse, et pour plus de détails sur les méthodes et les hypothèses que nous avons utilisées pour les effectuer, consultez notre rapport.

En quête de compléments

Les meilleures politiques non tarifaires complémentent le prix carbone et améliorent l’efficacité et la rentabilité de l’ensemble des politiques climatiques. Mais se contenter d’ajouter d’autres politiques n’améliorera pas nécessairement leur performance. Pour que les gouvernements canadiens continuent d’aller de l’avant en matière de politique climatique, il est essentiel qu’ils identifient et élaborent des politiques véritablement complémentaires aux prix carbone. Notre cadre vise précisément à les appuyer dans cette quête.