La question n’est pas de savoir si le Canada doit réduire ses émissions de gaz à effet de serre, mais quand et comment il y parviendra. La réponse : dès maintenant, grâce à la tarification provinciale du carbone.
En avril 2015, les 12 économistes canadiens qui forment la Commission de l’écofiscalité du Canada se sont réunis pour définir l’approche la plus concrète et la plus efficiente de réduction des gaz à effet de serre (GES) au Canada. Et ils ont convenu d’une recommandation clé : chaque province doit fixer un prix sur le carbone. L’analyse et les données à l’appui de cette recommandation nous renvoient à la lecture du rapport La Voie à suivre. Celui-ci nous livre les arguments qui ont mené à cette conclusion. Et les raisons pour lesquelles cette approche supprimerait certains des principaux obstacles aux progrès qu’il nous faut accomplir pour relever l’un des défis majeurs du pays.
On l’entendrait presque. Comme un éclair traversant un ciel orageux, il vient trancher l’âpre débat qui oppose économie et environnement sur l’enjeu des changements climatiques.
C’est le juste milieu. D’où en a germé l’idée ? Du terrain d’entente qui rassemble désormais la majorité des Canadiens autour de l’impératif de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’inaction est inadmissible, disent-ils, mais pas question (et nul besoin) de compromettre notre prospérité économique. Excellente chose, car il ne s’agit plus de savoir « si » le Canada doit relever le défi des émissions de GES, mais « comment » il y parviendra.
Et notre rapport, intitulé La voie à suivre s’ouvre justement sur cette question : Comment réduire les émissions de GES de façon aussi concrète et efficiente que possible, tout en assurant la vigueur de l’économie canadienne au XXIe siècle ? Imaginez l’ambiance : une douzaine d’éminents économistes réunis autour d’une table pour y répondre. Un indice : les échanges ont été vifs. Car les économistes ne sont pas spécialement réputés pour leur optimisme et leur esprit de consensus. Mais ces deux vertus ont finalement guidé l’élaboration du rapport.
Les économistes ne sont pas spécialement réputés pour leur optimisme et leur esprit de consensus. Mais ces deux vertus ont finalement guidé l’élaboration du rapport.
Le processus a été ardu. Oui, il a fallu des mois de recherche, d’analyse, de discussions et de débats. Mais il fallait aussi autre chose : élargir les contours de ce « juste milieu » d’où nous sommes partis. Car il ne suffisait pas de nous entendre sur la nécessité d’agir pour réduire nos émissions de façon concrète et efficiente. C’était le plus facile. Nous devions aussi convenir (et nous y sommes parvenus) de cette priorité absolue : faire de rapides progrès, pour ensuite régler certains détails clés en matière d’élaboration des politiques.
Une fois adoptée cette logique d’urgence, « la voie à suivre » pour progresser partout au pays s’est dégagée de plus en plus clairement. De solides politiques provinciales de tarification du carbone appliquées largement, et même de façon autonome, profiteraient à l’économie des provinces et de tout le pays. Il serait aussi très pratique de les concevoir selon les particularités économiques et les priorités de chaque province. Nous avions d’ailleurs à l’esprit cet aspect clé de notre histoire : plusieurs grandes politiques nationales — des soins de santé à la réduction du déficit budgétaire — tirent leur origine de l’action des provinces. Plus important encore : en misant sur la dynamique provinciale actuelle, nous pouvions accomplir les progrès rapides dont nous avons impérativement besoin.
La vague mondiale d’inquiétude suscitée par les changements climatiques était à son comble il y a quelques années. Mais les observateurs voient surgir la prochaine. Et elle culminera à un sommet inégalé quand elle nous atteindra. Le Canada doit s’y préparer.
Combien nous coûteront les changements climatiques dans les 20 prochaines années ? Il est vraiment difficile de faire des pronostics exacts à ce sujet. Mais l’ampleur des dommages potentiels est aussi claire qu’éloquente. La montée du niveau de la mer menace nos villes côtières. Espèces envahissantes, maladies et sécheresses présentent des risques pour notre production alimentaire. La hausse des températures hivernales fait augmenter les coûts de l’industrie des ressources naturelles. La fréquence et l’intensité des phénomènes météorologiques extrêmes (tempêtes, inondations, etc.) endommagent nos biens et infrastructures. Pire, elles coûtent des vies humaines.
Toutes les régions et tous les secteurs économiques du pays sont vulnérables. D’ailleurs, nous en payons déjà le prix.
coût des dommages causés par les inondations ayant frappé le sud de l’Alberta en 2013.
superficie des forêts de l’Ouest canadien dévaluées par l’infestation de dendroctone du pin ponderosa.
hausse des frais d’expédition causée par la baisse des niveaux d’eau du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent.
frais de transport aérien supplémentaires déboursés par la mine de diamants de Diavik, dans les Territoires du Nord-Ouest, pour cause d’hiver écourté.
Des tempêtes qui frappaient à 40 années d’intervalle se produisent désormais tous les six ans. Et elles sont plus destructrices étant donné notre configuration économique et sociale.
Et il nous en coûtera plus cher encore de reporter le moment d’agir. L’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) estime que pour chaque dollar non investi en énergies propres, il faudra un jour quadrupler la mise. Comme le confirment des études canadiennes et américaines, qui indiquent que plus nous reportons l’adoption de politiques climatiques, plus leur application sera coûteuse.
Mais l’espoir reste permis. En agissant maintenant, le Canada pourrait même s’imposer comme chef de file. Car, à mesure que les grandes puissances passeront à des activités sobres en carbone, on assistera à une croissance de la demande en technologies propres. Ce qui est porteur de réelles opportunités. Si nous adoptons des politiques judicieuses, nos entreprises pourraient profiter d’un solide atout concurrentiel dans divers domaines, comme le développement durable des ressources, l’énergie marine ou les bâtiments à haut rendement énergétique.
Mais nous n’en sommes pas là. En ce qui concerne l’efficacité de ses politiques climatiques, le Canada n’est pas sur la bonne voie. Et ses efforts sont partout insuffisants, qu’il s’agisse d’atteindre ses cibles à court terme ou d’effectuer les réductions drastiques nécessaires à long terme.
En agissant maintenant, le Canada pourrait s’imposer. S’il adopte des politiques judicieuses, ses entreprises pourraient profiter d’un solide atout concurrentiel.
La clé : progresser sans délai et sans nous laisser distraire par l’ampleur du défi. Comme le dit le célèbre mot de Mark Twain : « Pour avancer, il faut se lancer : voilà le secret. » Plus nous attendrons, plus ardu sera le départ.
Si le rapport La voie à suivre est explicitement centré sur la tarification provinciale du carbone, c’est qu’une réelle dynamique porte aujourd’hui cette double équation (province et tarification). Parlons d’abord de la tarification du carbone.
De plus en plus d’économistes, de gouvernements et d’entreprises considèrent la tarification du carbone comme un outil stratégique clé pour réduire les émissions de GES. En fait, 39 pays et 23 gouvernements sous-nationaux ont déjà adopté des politiques de tarification ou songent à le faire. Le total de leurs émissions compte pour environ le quart des émissions planétaires. Il s’agit donc d’une tendance lourde. Car non seulement fournit-elle des données probantes sur l’efficacité de ces politiques, mais elle indique aussi dans quelle voie s’engage la planète. Ceux qui négligent d’adopter leurs propres politiques risquent ainsi d’êtres tributaires des décisions des autres. En somme, toute politique climatique au 21e siècle est désormais synonyme de tarification du carbone.
Ne perdons pas de vue les graves risques économiques de l’inaction. Nous pouvons appliquer une solution fondamentalement conservatrice qui inciterait le marché à trouver la réponse la plus efficiente. Et c’est en tarifant les émissions de dioxyde de carbone que nous y parviendrons.
Au Canada, le débat public sur la tarification du carbone a récemment pris une tournure intéressante. Entre l’ancien « si » et le nouveau « comment » qui tend à le remplacer, s’est glissée une autre dimension qui élargit le débat : celle du « qui ». Autrement dit, quel ordre de gouvernement doit fixer l’orientation en matière de tarification du carbone ? Excellente question… et plus d’une réponse.
L’idéal résiderait dans une politique de tarification globale et coordonnée à l’échelle du pays. Telle est la solution la plus efficiente, la plus favorable aux entreprises et la plus productive. Tous les ordres de gouvernement, y compris Ottawa, ont sans nul doute un rôle à jouer en route vers cette solution optimale. À quoi ressemblerait ce parcours et quel serait le rôle de chacun ? Il n’y a pas de réponse parfaite, car plusieurs voies peuvent nous mener à destination. D’où l’importance d’évaluer les coûts et avantages aux différentes étapes de ce parcours. Et de les détailler dans un prochain rapport (auquel nous travaillons déjà, bien évidemment).
Mais nous pouvons d’ores et déjà progresser sans nécessairement suivre une voie parfaitement tracée. Quel est alors le moyen le plus rapide et le plus sensé d’avancer le plus loin possible ? La tarification provinciale du carbone. Car c’est en privilégiant l’action des provinces que nous pourrons vraiment canaliser la dynamique actuelle.
Premièrement, les provinces ont non seulement toute compétence pour tarifer le carbone, mais elles ont déjà une longueur d’avance. Le Québec, l’Alberta et la Colombie-Britannique ont déjà mis en œuvre leur propre approche. L’Ontario passera à l’action l’an prochain, et le débat va bon train en Nouvelle-Écosse. En août 2014, tous les premiers ministres provinciaux du pays ont convenu de collaborer à une stratégie énergétique canadienne qui donne priorité aux réductions de gaz à effet de serre, soulignant explicitement l’importance de tarifer le carbone.
Le Canada est un leader mondial en approvisionnement d’énergie sûre, durable et fiable, produite selon des normes environnementales et de responsabilité sociale rigoureuses, conforme aux efforts de réduction des gaz à effet de serre et indissociable de la croissance économique et de la prospérité de tous les Canadiens.
Deuxièmement, le Canada possède une riche expérience du développement de politiques nationales innovantes d’abord appliquée au niveau provincial. C’est ainsi que la Saskatchewan a lancé la création de notre système de santé public et qui, de concert avec l’Alberta, a lancé la lutte contre les déficits budgétaires. Ce qui relevait au départ de priorités provinciales, et qui permettait une expérience régionale, est finalement devenu un élément clé des valeurs économiques pancanadiennes.
Ce qui relevait au départ de priorités provinciales est devenu un élément clé des valeurs économiques pancanadiennes.
Enfin, nous ne pouvons faire abstraction des difficultés soulevées par les différences considérables entre les régions du pays en matière de priorités, de contextes économiques et de combinaisons énergétiques. Donnons pour exemple le total d’émissions de la Saskatchewan en 2012, près de 10 fois supérieur à celui du Québec par dollar de PIB (produit intérieur brut). Ou encore, comme l’illustre la figure ci-dessous, la part proportionnellement plus élevée de GES produite par l’Alberta au regard de sa population, comparativement à d’autres provinces comme l’Ontario.
La diversité fondamentale des provinces est encore mieux illustrée par les différences entre nos économies régionales. Le coup d’œil ci-dessous donne une bonne idée de la difficulté de concevoir une politique identique pour toutes.
Face à une politique centralisée de tarification du carbone, dont les recettes reviendraient donc à Ottawa, on comprend aisément que certaines provinces s’inquiéteraient des effets d’une telle approche « de haut en bas ».
Si ces différences interprovinciales donnent la mesure du défi que représente une politique climatique canadienne, elles ne devraient aucunement nous empêcher d’agir. Et la première étape clé consiste à canaliser la dynamique actuelle de tarification provinciale du carbone.
Revenons alors à cette simple question : « Pourquoi la tarification du carbone ? » Est-ce vraiment la panacée ? Non, évidemment. D’autres approches peuvent s’y greffer, tels certains types de réglementation. Mais la tarification du carbone doit être un élément fondamental de toute politique climatique globale, et voici pourquoi.
En créant pour les entreprises et les ménages une incitation à réduire leurs émissions, tout en leur accordant la flexibilité nécessaire pour trouver le meilleur moyen d’y parvenir, la tarification du carbone permet des réductions au plus bas coût possible. (contrairement à la plupart des réglementations). Parallèlement, elle génère des recettes, c’est-à-dire des fonds qui peuvent créer des avantages économiques supplémentaires s’ils sont judicieusement « recyclés » par les gouvernements (ce que la réglementation ne permet pas non plus).
Mais cessons d’en parler abstraitement et voyons comment se manifestent les avantages de la tarification du carbone dans l’économie des provinces et du pays.
Nous profiterons tous de l’action des provinces.
Il apparaît aussitôt que toutes les provinces et l’ensemble du pays bénéficieront davantage de la tarification du carbone que de toute autre politique de réduction d’émissions. De surcroît, chaque province qui met en œuvre une politique autonome de tarification profiterait d’importants gains immédiats.
La coordination des politiques provinciales n’en reste pas moins importante, puisque c’est notre objectif ultime. Mais la clé réside dans l’action des provinces, qui ont toutes les raisons d’adopter immédiatement leurs propres politiques, concrètes et bien conçues, de tarification du carbone. Car nous profiterons tous de cette action des provinces.
Il faut tout faire aussi simplement que possible… en évitant tout simplisme.
Les rudiments des sciences économiques suffisent à démontrer les avantages fondamentaux de la tarification du carbone. Mais quand vient le temps d’élaborer des politiques concrètes et efficaces, le « diable est dans les détails », comme c’est souvent le cas.
Un prix carbone élevé favorise les réductions d’émissions. Mais la part des émissions tarifées (coût moyen du carbone) joue aussi un rôle clé. Ce coût baisse si on offre des droits d’émission gratuits.
Une taxe carbone garantit un certain prix carbone, un système de plafonnement et d’échange garantit une certaine quantité de réductions. Il y a plus de similitudes que de différences entre ces deux mécanismes. L’un et l’autre — ou une combinaison des deux — peuvent être efficaces.
Plus le champ d’application est vaste, plus la politique est efficace. Elle peut s’appliquer aux émissions en aval (selon le contenu carbone des carburants), en amont (selon les émissions produites), ou à ces deux étapes. Plus on offre de droits d’émission gratuits, plus on limite l’efficacité d’une politique.
Parmi les options, on peut réduire les impôts, investir dans les infrastructures et les technologies, atténuer les impacts sur les collectivités et secteurs vulnérables. Toutes ces options, seules ou combinées, influent sur le rôle d’une politique au sein de l’économie.
En élaborant leurs politiques de tarification du carbone, les gouvernements provinciaux — et leurs électeurs — feront face à plusieurs possibilités. La bonne nouvelle, c’est qu’ils pourront s’inspirer de l’expérience des trois provinces qui ont déjà mis en œuvre leurs propres politiques pour faire la part de ce qui fonctionne et de ce qu’il faut améliorer.
Mécanisme
(depuis 2008)
Progressivement augmentée sur une période de cinq ans.
(depuis 2007)
Règlement combinant des éléments d’une taxe carbone et d’un système de plafonnement et d’échange, qui fixe une norme que les émetteurs peuvent respecter par différents moyens : achat de crédits, compensations ou contribution à un fonds technologique.
(depuis 2013)
Système rattaché au marché de la Californie dont le plafond baissera progressivement, alors que le « prix plancher » de ses droits augmentera peu à peu.
Prix carbone (par tonne)
30 $
15 $
15 $
Coût moyen du carbone (par tonne)
30 $
Les émetteurs paient pour toutes les émissions couvertes.
1 $
Les émetteurs paient uniquement pour les émissions dépassant la norme.
11 $
Certains droits mis aux enchères, d’autre distribués gratuitement.
Où s’applique le prix
D’après le contenu carbone du carburant acheté et vendu.
D’après les émissions de carbone produites.
Étendue du champ d’application
70 %
70 % d’émissions tarifées
Les ménages et entreprises sont imposés selon le contenu carbone du carburant qu’ils achètent.
50 %
3 % d’émissions tarifées
S’applique aux plus grands émetteurs de la province.
La part tarifée est faible parce que les émetteurs paient seulement pour les émissions dépassant la norme.
85 %
62 % d’émissions tarifées
Les droits gratuits font baisser la part des émissions tarifées.
$ générés annuellement
Mode de recyclage
Réductions de l’impôt des sociétés et des particuliers (sans incidence sur les recettes)
Fonds technologique aux fins de réduction d’émissions et d’adaptation
Transports publics, énergie verte, efficacité énergétique et projets de réduction d’émissions
Résultat
Résultats à ce jour :
Études faisant état d’une baisse de 19 % de la consommation de carburant (par habitant) par rapport au reste du pays, sans impact négatif sur l’économie.
Résultats à ce jour :
Les données font état d’une réduction d’émissions minimale.
Résultats à ce jour :
Trop tôt pour en mesurer les effets.
Dès le début, le rapport La voie à suivre ouvre une brèche dans l’épineux débat sur le climat. Un débat polarisé qui nous a trop longtemps paralysés. Il part de l’endroit où la majorité des Canadiens me semblent se trouver : en ce « juste milieu » situé à mi-chemin de l’inaction face aux émissions incontrôlées et d’un bouleversement qui menacerait notre économie et nos moyens d’existence.
Agir intelligemment, agir concrètement et, surtout, faire de réels progrès. Alors, comment aller de l’avant ? Voici ce que proposent 12 éminents économistes du pays.
1. Toutes les provinces canadiennes doivent tarifer le carbone.
La tarification provinciale du carbone engagera chaque province et l’ensemble du pays sur la voie de la réduction des émissions de GES. Nous devons miser sur la dynamique créée par l’action des provinces, tout en empêchant les différences entre régions de faire obstacle aux progrès qu’il nous faut accomplir dès maintenant.
Il existe plusieurs mécanismes de tarification du carbone. La clé : élaborer soigneusement chacune des politiques.
Il existe plusieurs mécanismes de tarification du carbone. Les trois provinces qui ont tarifé leur carbone ont d’ailleurs adopté des approches très différentes. L’une d’entre elles, celle de l’Alberta, nécessite clairement de nombreuses améliorations. La clé, pour les politiques existantes et à venir, consiste à élaborer soigneusement tous leurs éléments.
Voici comment :
2. Planifier le renforcement graduel de chaque politique.
Alors que la planète s’engage sur la voie de la décarbonisation, la question n’est plus de savoir si mais quand le Canada adoptera des politiques de réduction d’émissions. En agissant dès maintenant, nous pourrons renforcer ces politiques de façon graduelle et prévisible, au meilleur de nos intérêts économiques. Tout retard nous coûtera très cher. Les provinces doivent donc immédiatement concevoir (ou remanier) des politiques qui incitent à réduire leur empreinte carbone, tout en prévoyant de les renforcer progressivement pour permettre aux citoyens et aux entreprises de s’adapter et de planifier leurs efforts.
3. Opter pour un champ d’application aussi vaste que possible.
Non seulement est-il efficace d’appliquer une politique au maximum d’émissions, mais on s’assure ainsi d’effectuer l’ensemble des réductions à moindre coût. Il existe plusieurs sources d’émission : combustion de combustibles, procédés industriels, agriculture ; et plusieurs types d’émetteurs : industrie, véhicules, immeubles. Plus une politique s’applique à un grand nombre de sources et d’émetteurs, plus elle est efficiente.
4. Ancrer chaque politique dans le contexte de chaque province tout en prévoyant leur coordination nationale.
En dernier ressort, il est à la fois judicieux et efficient d’avoir un seul prix carbone à travers le pays. Et plusieurs voies peuvent nous mener à bon port. En élaborant chacune de leurs politiques autonomes, les provinces doivent planifier leur coordination à long terme. Mais certains éléments clés de ces politiques, pour ce qui est notamment de la meilleure façon d’en recycler les recettes, pourraient s’ajuster selon les provinces en fonction de leurs besoins et priorités.
Pour chaque province comme pour l’ensemble du pays, il reste évidemment d’importantes questions à résoudre. Comment concevoir des politiques qui protègent les secteurs économiques et les Canadiens vulnérables ? Comment les utiliser pour stimuler l’innovation, la croissance et l’essor d’une économie plus propre ? Comment l’éventuelle coordination des politiques assurera-t-elle une redistribution équitable entre provinces ? La Commission de l’écofiscalité du Canada se penchera bientôt sur chacune de ces questions, en s’appuyant sur les consultations qu’elle mène actuellement auprès de Canadiens de tout le pays.
Déjà, le simple fait de les poser — avant d’analyser soigneusement les réponses qu’elles susciteront — constitue un réel progrès. Car cela indique que nous avons enfin dégagé une voie d’avenir et pris une décision cruciale : aller de l’avant.